检察机关服务和保障国家治理效能探究

　　│宫　鸣*

　　*天津市人民检察院检察长,二级大检察官

　　党的十九届四中全会主题是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化,使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家,从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。司法权作为国家权力的重要组成部分,通过排除法律运行障碍,维护法律价值统一,保障国家治理效能,服务于国家治理目标。中国特色检察制度根植于中国的政治制度、经济制度和法律文化,具有鲜明的中国特色,是适应中国国家和社会发展要求、反映中国法律文化特点、体现现代检察制度发展规律的一项独特的制度实践。检察制度建设、检察能力提升作为司法治理体系和司法治理能力的关键一环,在国家治理体系和治理能力现代化中发挥着十分重要的作用。

　　一、检察机关服务和保障国家治理效能的解读

　　国家治理是国家机构共同体的总体治理,在政权运行视角上,司法权体系运行本身就是国家治理的一部分。在国家治理与社会治理的关系上,国家治理是社会治理的上位概念,社会治理是国家治理中的重要一环,可以说社会治理是国家治理在社会领域实现国家治理要求和价值取向。国家权力结构和检察制度之间构成总系统与子系统的互动关系,总系统的输出表现为对子系统的规制,子系统的输入表现为对总系统的回应。检察权作为国家治理权力的性质决定检察机关作为国家重要的政治机关和司法机关,既承担着司法职责,也承担着政治职责和社会责任,社会治理离不开检察机关的参与,即检察机关行使检察权时时刻刻发挥着国家治理权力的维护保障等功能,同时对整个社会秩序予以维护,发挥着对国家治理、社会治理的服务和保障功能。在相当程度上,检察机关在国家治理体系中的功能和价值的实现,取决于它在社会治理中的功能和价值发挥得如何,故社会治理便也是国家治理。在社会治理中,全国各级检察机关积极参与市域治理、基层治理等各层级区域的社会治理,从整个检察系统视角来看,其实施的社会治理等活动一定是在党领导下的国家治理。

　　对于检察机关而言,提升效能是当下十分急迫的任务。“效率是以正确的方式做事,而效能则是做正确的事”。正确做事更要做正确的事,因此效能大致可表述为如下等式:效能=好+快=发展+安全=稳中求进。即完成任何事项,行动者若想实现效能的最大化,实际行动中则需严格遵循这样的基本原则——目标明确、路径清晰且效果确定的事,一定是效率决定着“效能”,即追求“快”,“快”则体现于路径选择的最优化;同时,对于目标尚未清晰,但能确定方法正确的事项,一定是正效果决定着“效能”,即追求“稳”,“稳”同样系路径选择的最优化。比如,认罪认罚从宽制度的价值追求在于更有效化解矛盾、节约司法资源,又快又好地实现犯罪治理预防等功能。该制度一方面减轻了诉讼成本损耗,提升司法成果质量;另一方面适用速裁程序等分流机制更加节约司法成本,同比提高了处理的案件数量和诉讼速率,提高工作输出效率。该项制度的目标是明确的,路径也较清晰,这就要求检察机关在司法实践中探索确保效果的方式方法,以实现认罪认罚的制度效能。但是究竟适用率多少为最优,则需依效能而定。实践中,既要依法适用、应用尽用,又要注重提高办案质效,不能片面追求适用率。因为认罪认罚适用乃至比例高低受制于犯罪类型、相关参与主体乃至犯罪嫌疑人(被告人)个体的差异等不确定因素。因此,要在稳定制度适用的基础上,对认罪认罚案件的效能评价应更加注重司法行为是否依法规范、释法说理是否充分、沟通协调是否到位、量刑建议是否准确、当事人矛盾是否化解等方面,推动认罪认罚从宽制度更高质量地适用,努力为社会治理现代化贡献检察力量。从这方面讲,检察机关服务和保障国家治理效能,至少蕴含两个方面的要求:一方面,要有高素质的检察队伍和有效性的内部机制建设;另一方面,要不断丰富优化创新检察体系建设,以“检察之制”服务保障“国家之治”。这就要求检察机关在制定各项措施时,定位要清晰、措施要得当,服从于服务和保障国家治理这个总目标。

　　二、新时代检察机关服务和保障国家治理效能的制约因素

　　中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。同时,经济社会发展面临的外部环境日益复杂,国际形势异常严峻,国内外各类风险加剧,检察机关参与社会风险治理任务艰巨。面对新时代人民群众对检察服务和保障的更高要求,全球信息化、现代科技对检察工作的推动,检察理念、机制等亟须变革。然而,在服务和保障国家治理效能方面,面对新的要求和变革,检察工作理念、机制等还不同程度存在不相匹配的问题。

　　(一)司法理念尚待更新

　　在国家治理视角下,坚持政治效果、法律效果和社会效果相统一不是对检察机关办案的额外要求,司法所追求的“公平正义”也不再是抽象的理论空间,检察机关应当以群众感知公平正义作为案件办理质量的重要标准。然而,由于诸多原因,检察办案中仍或多或少存在就案办案、机械执法,不尊重群众的朴素情感和正义观念,“以人民为中心”的司法理念贯彻不到位等问题。这需要检察人员具有摆脱旧观念束缚的灼见与勇气,不断更新理念,深刻把握检察工作的需求变化,在办案中追求法律条文背后的价值,跨越思维固化的“鸿沟”,真正将办案求“极致”、法治“最大公约数”、“三个效果”相统一等理念贯彻落实,促进检察机关服务和保障国家治理效能。

　　(二)检察内部管理转化为治理效能的能力尚有不足

　　虽然内部管理制度貌似与服务和保障国家治理效能无关,但合理科学的内部管理机制,有助于检察机关和检察人员依法履职。检察机关应向内部治理要效能,对内部管理制度进行科学系统性指标建构,引导或激励司法办案服务和保障国家治理效能。目前,在最高检的强力推动下,“案-件比”这一评价指标得到重视,在提升办案质效上发挥了一定作用。但办案质量评价指标是体系化的,判断一个事物运行状态好坏不是靠单一指标来体现,具体指标与效能能否达到良性状态,需要进行周期性的实证分析,以社会治理效果验证指标体系效率。高效率必须以案件质量为前提,没有质量保证的高效率最终会丧失效率,从而背离效能。

　　(三)检察队伍素质能力有待提升

　　新时代面对人民群众高期待、检察工作高质量发展的高要求,检察队伍整体素质能力还有很大差距。检察机关要实现服务和保障国家治理效能,一方面,须提升检察队伍政治素质;另一方面,须坚持以专业化建设为方向,将专业能力培养放在更加突出位置,持续提升专业素养,进一步规范检察人员执法司法行为,打造忠诚干净担当的检察队伍。

　　三、检察机关服务和保障国家治理效能的基本遵循

　　党的十九大报告明确指出,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。党的领导是实现制度优势转化为制度效能的保障,在推进国家治理现代化进程中,检察机关要善于把党的政策主张贯彻落实为检察政策,并提高贯彻落实的实效。具体而言,在党的全面领导下,检察机关服务和保障国家治理效能应遵循以下原则。

　　(一)立足法律监督定位

　　我国宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关,这是检察机关实现效能的“元”和“纲”。中国政治结构决定中国检察制度的法律监督属性,宪法规定是应然层面。时代在发展,在实然层面,法律监督的内涵、外延不断发展变化,注入新的元素。检察机关服务和保障国家治理,须立足于法律监督职能。比如,检察机关不直接救济私权利,而是通过监督公权力运行,保护社会公共利益和国家利益,并通过监督公权力行使实现私权利救济。检察机关“在办案中监督、在监督中办案”,做到充分履职。新时代检察机关履行法律监督职能面向的维度更加多元化,其开展立案监督、侦查活动监督等监督活动更需讲究监督智慧和方式方法;在民事检察监督方面,通过精准监督回应民众实际需求;在行政检察监督方面,以行政争议实质性化解促进形式法治和实质法治统一、解决争议的法律效果和社会效果统一。

　　(二)立足司法办案

　　检察机关的法律监督职能通过办案来体现,在履行监督职能的同时发挥更多深层次的职能作用。检察办案直面问题矛盾,在此过程中依托检察职能处置相关问题,发挥前置性引导作用,治理效能得到显著提高。没有具体高质效的办案实践,检察机关服务和保障国家治理效能将成为空谈。对于检察机关而言,“为大局服务、为人民司法”最终都要落到检察监督办案中,努力实现“办小案”中“三个效果”相统一的要求。检察机关通过履行职责,厚植党的执政基础,不仅体现在办理大要案上,更体现在办理发生在群众身边的“小案”上。“小案”关系到一个领域、一个方面、一类问题的社会治理,更直接关系到检察机关参与社会治理成效。检察机关应当以办案引领司法理念进步,通过个案的公平正义引领司法进步、促进社会法治观念进步,实现“办理一案,教育一片,治理一面”的效能。

　　(三)遵循法治

　　法律监督是各项检察职能的共同属性,各项检察职能统一于检察机关的法律监督属性;而检察职能则是以法律监督的共性为联结的各种手段和方式的组合,每一项检察职能都具有自身的个性。当然,法律监督这种职权法定性决定了其权力的有限性,检察机关在履行法律监督职能的过程中,既要充分发挥作用,又要严守权力边界。检察机关参与社会治理应当立足职能,即通过履行自身职能来服务和保障国家治理,逾越“法无授权不得为”的边界无助于国家治理效能的提升。检察机关立足监督履职参与社会治理,必须依法进行,守住法治底线,维护法制的统一、尊严和权威,把职责发挥到极致,有余力时则应在法律范围内积极拓展延伸。具体而言,检察机关的延伸职能存在如下空间范畴:一是治理层面已有相关机关履行,但检察机关同样具有履职的辅助性要求等,通过积极延伸履职进一步提升治理效能;二是治理层面存在其他机关履职的“空档”,检察机关可以采取适当方式填补治理空白,以回应人民急切期盼的、急需解决的诉求。实践中,检察机关对于延伸职能无法触及的部分事项,最优的路径则是通过向有关部门提出意见建议的方式推动社会治理。

　　四、检察机关服务和保障国家治理效能的走向

　　在新时代新征程的关键时点,检察机关准确把握改革发展最新要求,立足职能定位,聚焦司法办案,强化法律监督,通过依法履职推动法治建设,是检察工作服务和保障国家治理效能的基本走向。一方面,检察权应在始终保持法律监督权基本属性的前提下,适时地根据时代变迁而不断调整其权力外延和运行方式,实现检察发展与国家治理的同频共振,通过检察建议、案例指导等方式解决社会治理中的普遍性问题。另一方面,实现新时代检察工作创新发展,提高其服务和保障国家治理效能,就要努力做到法律监督工作的“双赢多赢共赢”。全面考虑行使检察职权的活动可能带来的法律效果和社会效果,做好监督涉及的各方主体的工作,维护当事人的合法权益,帮助有关机关改进工作,既维护法律的尊严、保障法律统一正确实施,也维护有关个人、单位或机关的利益,从而实现法律监督的最佳效果。

　　(一)检察服务职能的多元优化

　　随着市场经济的深入发展,社会治理结构正向多元化方向发展,国家治理不断由管理型向服务型转变,更多体现以人为本,治理方式更加人性化、民主化、服务化,服务职能越发突显。检察机关在服务和保障国家治理方面,就服务和保障治理的层次性而言,检察机关参与社会治理等活动,服务型职能的比重或特征也越发显著,保障国家治理职能俨然成为服务国家治理的兜底性维护措施。“党和国家赋予的检察职能愈重大,检察机关在国家治理中的责任愈重大。”从检察机关职能履行来看,打击犯罪维护社会稳定等“传统型”职能被认为是检察机关保障国家治理的突出方面;而通过行使职权化解深层次社会矛盾,增进社会法治共识,落实国家政策目标要求则属于服务国家治理的方面。从治理效能层面来看,服务型职能的效能往往更高效,检察机关的服务型职能可以更好地满足差异化社会需求,并在很多方面表现出更大的主动性,这也是治理这一政治目标的基本属性及要求。对此,检察机关必须转变“来料加工”式的被动工作观念,在宪法和法律范围内,积极主动了解群众诉求,把检察工作的政治性与法律性统一起来;检察职权的运用不仅要周全,而且要深挖检察职权的潜能,实现检察工作的“精、细、尖”。在大数据时代,检察机关更要通过检务科技化提高检察效率,建立健全法律监督信息化平台,满足人民群众对公正高效司法的期待;打破信息“孤岛”实现数据共享,积极融入“互联网+社会治理”新模式,通过信息化手段实现“个性化”检察定制服务。比如应社区、学校等需求制作有针对性、差异化的宣传课件,从而为社会和时代提供更加丰富、更加优质的法治产品、检察产品。

　　(二)法律监督的转型发展

　　新时代法律监督的价值追求应当理性谦抑,同样其也应当是实践操作的应然态度和行为规范。在坚持“客观公正”的基本立场下,落实检察机关内部倡导的“双赢多赢共赢”的理念,积极建立监督者和被监督者良性关系,共同研究对策,合理破解社会治理难题。这并不意味着检察机关必须主动“迁就”被监督者。实践中检察职能与履责“落差”,部分源于完整法律监督过程的“知情”缺失问题。解决监督的“信息渠道”难题,需实现监督方式的升级,即由“事后型”“外在式”监督,向“同步型”“参与式”监督转变,这是实现监督与办案相统一,力求两者最大“公约数”的检察发展要求。以介入侦查引导取证为例,从办案效果来看,检察机关可以及早了解案件、提出侦查取证和法律适用等意见和建议,引导完善证据体系,便于案件的审查逮捕、审查起诉等,从而在相当程度上提升案件质效,符合内部质量考核机制“案-件比”的要求;同时,由于提供了同步获取“信息”的路径,也有助于发现侦查不规范或违法的情形,及时有效地保障人权等。当然,在具体介入案件时,检察机关如何在遵循客观义务的前提下,把握介入的时机、程度、引导侦查的精确度,做到引导不领导、不主导、不越位,避免对侦查活动的干扰,从而引发“绑架”逮捕、起诉职能,则是具体实施中应当注意的问题。

　　(三)检察履职的开放协商

　　国家治理现代化要求治理主体多元化,多元治理主体协同合作机制更能有效释放“共治”的治理效能,单一的国家治理主体即使能力再强也不可能兼顾所有方面。因此,国家制度体系中的每一项制度都依赖包括执政党、政府、社会和市场力量在内的治理主体的治理能力。各社会治理主体以最广大人民根本利益为最终归宿,以民主集中制为基本政治原则,以历史传承、文化传统和经济社会发展需求为基本条件,调动人民主动性、积极性、创造性,通过协商民主的方式,协商出国家治理的各种制度和治理体系。对此,一是检察机关要加强检调对接工作机制建设,加强同行政机关、审判机关调解部门的沟通交流,充分利用“大调解”格局,对一些符合调解的案件,积极采取调解、和解的方式进行处理。二是打破权力履行系统的封闭性,以公开促进公信,积极扩大审查逮捕、不起诉等刑事案件听证范围,落实民事、行政、公益诉讼检察等公开听证制度,引入人民参与,从而提高民主、公正程度,实现双赢多赢共赢。目前,各类听证制度的规范化程度还有待提升,听证的实质性有待研究,部分听证存在“表演式”“过程式”问题。

　　(四)内部考评促进外部治理

　　案件质量是检察工作的生命线,检察机关要建立健全错案责任倒查问责制、内部办案质量考核机制、检察官绩效评价体系等,用好行政资源管理手段。其中办案考核机制应不拘泥于办案本身而应转变为办案延伸效果。检察机关参与社会治理要坚持法治原则,“依法办案”不是机械执法、就案办案,而是法、理、情的结合。一是处理好个案和类案办理的辩证关系,将个案办理推动类问题的社会治理作为“分内之则”。二是以“求极致”标准提升检察工作质效,做到司法办案“三个效果”相统一,坚持司法办案是基础,在法律范围内适用法律与天理、人情统筹考虑。法律经合法程序依据公正等原则制定,一般情形下,一个良善的法律条款自然蕴含社会公正、和谐的价值。同时,在一定意义上,法律适用都存在价值判断、裁量的空间,都有相当跨度而非绝对的点。这就使社会效果、政治效果的统一存在可能,最终司法行为的选择就是在贯彻宽严相济政策内确立最佳的“点”。这需要检察人员熟悉法律规范,注重司法效果,在法律规范内最大限度地实现“三个效果”的统一。三是以“案-件比”为核心的办案质量指标体系,对检察机关司法办案提出了新要求,对检察机关办案机制乃至方式方法创新产生内在“压力”驱动。要求办案人员牢固树立整体质量意识,及时介入侦查、调查工作,积极推进认罪认罚工作的开展,努力降低办案环节中的“案件”数,在精益求精与诉讼经济中寻求最佳的平衡。一项合理的内部考评机制,可以强化检察人员依法完全履职,避免选择性履职。同时,各类内部评价体系也需紧随时代的发展变化自我革新,推动检察职能的落实,进一步转化为服务和保障国家治理的效能。

　　总之,新时代检察机关将站在更高起点上,不断完善检察监督体系,提升法律监督能力,构建优化协同高效的机构设置,通过职责有机整合、业务融合等改革的深化落实,实现服务和保障国家治理效能由“物理反应”向“化学反应”的升级,在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中积极担当作为,为更好地保障公平正义、服务经济社会发展、维护国家安全稳定提供富有中国特色、时代特色的检察治理“中国方案”。